進入新世紀以來，安全問題成為世界各國、各國人民廣泛關(guān)注的問題。清晰認知安全問題，要點在于全面；有效應(yīng)對安全問題，要點在于系統(tǒng)。安全是免于危險、威脅、憂慮與恐懼的一種狀態(tài)，它既具有客觀性，也具有主觀性；既具有自然性，也具有社會性；既包含國內(nèi)因素，也包含國際因素。安全認知問題可以簡單歸結(jié)為“誰、在哪里、對于什么處于無威脅狀態(tài)”。此種認知要求我們區(qū)分出安全的主體、安全的空間場所以及安全的事項領(lǐng)域。由此，可以將國家安全、組織安全、個人安全、項目安全、城市安全、國際社會安全列入主體安全范圍；將領(lǐng)土安全、邊境安全、太空安全、極地安全、海洋安全、網(wǎng)絡(luò)安全列入場所安全范圍；將政治安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、生態(tài)安全列為事項領(lǐng)域安全的第一層次，將能源安全、糧食安全、核安全、海外利益安全、生物安全、信息安全、生產(chǎn)安全、消費安全、環(huán)境安全列為事項領(lǐng)域安全的第二個層次。

　　保障安全，不僅需要經(jīng)濟貿(mào)易、資源能源、軍事實力等筑牢根基，還需要政治結(jié)構(gòu)與安排、社會觀念文化等給予支持，而所有這些都需要法治體系及其運行提供結(jié)構(gòu)性保障。法治是以規(guī)范的方式確立權(quán)利義務(wù)、規(guī)劃和設(shè)計行為方式、塑造社會秩序的體系和進程。故而，無論是實現(xiàn)何種主體的安全、確保哪種場所的安全、哪種事項領(lǐng)域的安全，都離不開法律制度的規(guī)劃設(shè)計，都離不開法律體系的運行保障。

　　習(xí)近平總書記指出，總體國家安全觀要求“既重視外部安全又重視內(nèi)部安全、既重視國土安全又重視國民安全、既重視傳統(tǒng)安全又重視非傳統(tǒng)安全、既重視發(fā)展問題又重視安全問題、既重視自身安全又重視共同安全”。因而，就當(dāng)前中國的國家安全體系構(gòu)建而言，以良法善治確?？傮w安全，妥善實現(xiàn)國家安全的目標(biāo)，核心在于統(tǒng)籌，需要從四個方面去認知： 

　　一、統(tǒng)籌國家安全與人民安全

　　傳統(tǒng)的國家安全考量是國家利益至上、國家安全至上，把國家安全視為一個可以優(yōu)于所有民眾需求，壓倒所有社會價值的最高目標(biāo)。但是，在社會發(fā)展的過程中，人在國家治理體系中的地位和影響受到的關(guān)注越來越高，原本占據(jù)重要位置的國家安全開始拓展，人的安全（人民安全）越來越多地進入國際和國內(nèi)的議題。其中，人權(quán)問題不僅是社會文明進步的標(biāo)尺，也是國家治理的價值目標(biāo)。一個國家能否高水平地認可人權(quán)、尊重人權(quán)、保護人權(quán)，塑造著這個國家的國內(nèi)與國際聲譽，影響著這個國家的合作機會與發(fā)展前景，決定了這個國家的安全系數(shù)。民意涉及社會的平和與安定，平和安定的社會氛圍是重要的安全問題，也與整個國家和每一個人的安全息息相關(guān)。所以，了解民意、體現(xiàn)民意、反映民意是保障國家安全的起點和終點，是國家安全得以穩(wěn)定實現(xiàn)的保障。與此同時，民生是一個關(guān)涉社會穩(wěn)定的問題，而社會穩(wěn)定則是一個與個人安全和國家安全都有著密切關(guān)系的問題，故而關(guān)注民生領(lǐng)域的一系列問題是保障國家安全的重要手段。

　　國家安全是一個宏觀結(jié)構(gòu)的安全，必須以人民安全為宗旨，從局部的安全出發(fā)，為整體系統(tǒng)安全奠定基礎(chǔ)。“千里之堤，潰于蟻穴。”如果不能從個體和局部確立安全，則整體的安全無從保障。早在2013年習(xí)近平總書記就提出要求，“要嚴厲打擊擾亂農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序、危害農(nóng)民生命財產(chǎn)安全的涉農(nóng)犯罪，堅決打掉農(nóng)村涉黑涉惡團伙，堅決打擊暴力恐怖犯罪，有效防范應(yīng)對外部勢力的干擾滲透，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定?！蓖ㄟ^法律規(guī)范來設(shè)定國家安全的目標(biāo)，促進法治體系健康運行來維護和實現(xiàn)安全，不僅僅關(guān)注國家的安全，必然包括個人安全，生產(chǎn)安全、礦山安全、食品藥品安全、環(huán)境安全、道路交通安全，這些非傳統(tǒng)安全問題因而浮出水面，成為當(dāng)代法治必須認真面對而不能疏忽或放棄的問題。當(dāng)法律面前人人平等的理念越來越深入人心的時候，每一個公民的安全都在國家法律體系的考慮范圍之內(nèi)。塑造安全的法治體系，必然會考慮個人安全。因而，通過法律來保障國家安全的生產(chǎn)條件、生活環(huán)境、消費過程，已經(jīng)充分融入現(xiàn)代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化框架，成為統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計的國家安全法治體系的組成部分。　　

　　二、統(tǒng)籌防治自然安全威脅與人為安全威脅

　　安全問題具有復(fù)雜的多來源性。威脅國家安全和個人安全的情況來自自然和人為兩個方面。來自自然的威脅，包括水災(zāi)、旱災(zāi)、洪澇、地震、海嘯、泥石流、臺風(fēng)、火山爆發(fā)等惡劣自然災(zāi)害。來自人為的威脅，是人類社會運行、管理、交往過程中出現(xiàn)的風(fēng)險，相對于自然安全威脅情況更為復(fù)雜。其中一些威脅來自給定社會體系的內(nèi)部，例如規(guī)劃設(shè)計安全的組織機制所形成的決策風(fēng)險、社會思想矛盾、文化沖突、制度失靈、突發(fā)事件引致的動蕩；而另外一些則來自給定社會體系的外部，例如，外部勢力對于規(guī)劃設(shè)計安全的組織機制進行遏制和打壓，一些組織機構(gòu)試圖擾亂一個國家的經(jīng)濟、社會、科技、文化發(fā)展。兩個源頭的威脅相互影響，有些時候人為因素會抵消自然威脅；有些時候，人為因素則會加劇自然威脅（即天災(zāi)和人禍相互作用，發(fā)酵為重大安全事件）；有些時候，自然威脅會消解人為威脅，例如全球瘟疫、火山爆發(fā)或者大規(guī)模地震等災(zāi)害可能會促使國家或政治團體捐棄前嫌、團結(jié)一致；另外，一些時候，自然災(zāi)害則可能加劇社會不穩(wěn)定因素，帶來劇烈的社會動蕩，嚴重威脅國家安全。

　　如果試圖通過妥當(dāng)?shù)闹卫砭S護國家安全，就必須抓住安全威脅的源頭，也就是給人們帶來恐懼威脅的因素，針對不同的情況，采取不同的方式予以處理。對于來自自然的安全威脅因素，人類如果沒有能力抵抗和制止，就只能從自身防護的角度積極建設(shè)，通過提升自身治理能力、改進環(huán)境來保障安全，從而能降低更多的風(fēng)險和危險。例如《中華人民共和國防震減災(zāi)法》要求確立更為有效的領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)體系，更準確的預(yù)測技術(shù)，更迅速的報告機制，并且要求更為安全的居住環(huán)境，更為穩(wěn)固的建筑結(jié)構(gòu)，更為妥當(dāng)?shù)纳a(chǎn)生活方式；《中華人民共和國森林法》規(guī)定了關(guān)于森林防火的一系列要求。對于那些來自社會內(nèi)部的決策失誤或社會動蕩，最合適的方式就是提升治理體系和治理能力，規(guī)劃和設(shè)計高水平的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展方案，以多元的、理性的方式，促動社會良性運行，減少對社會威脅的事件的發(fā)生；而對于外部的人為風(fēng)險與危險，就要考慮通過外交、政治會談、經(jīng)濟合作等手段積極應(yīng)對，避免處于被動的狀態(tài)。　　

　　三、統(tǒng)籌國內(nèi)安全與國際安全

　　從過去百年的世界發(fā)展進程中，我們能夠非常明顯地看到一個現(xiàn)象，即一國國內(nèi)的安全事務(wù)經(jīng)常會轉(zhuǎn)化為國際問題，反之亦然。來自國家外部的安全危險，往往會在國內(nèi)尋求代理人，進而轉(zhuǎn)化成國內(nèi)的安全威脅，對政權(quán)運行、社會穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)帶來負面影響。自然災(zāi)害的防范與治理的法律規(guī)范，包括防旱抗?jié)撤姥淳葹?zāi)、防疫等，不僅是一個個人的問題，更是一個國家的問題；不僅是一個國內(nèi)的問題，還是一個國際的問題。出現(xiàn)于國內(nèi)的安全威脅與存在于國外的安全因素之間經(jīng)常有著聯(lián)動的特征。非常明顯的，如果存在著武裝沖突，無論是全球性的還是區(qū)域性的，都必然會給相關(guān)國家?guī)戆踩系呢撁嬗绊?。國際事務(wù)中也經(jīng)常出現(xiàn)這樣的狀況：敵對的外國勢力采取措施，蠱惑一國內(nèi)部的民眾反對政府甚至卷入地方叛亂、恐怖主義等行為。與此平行的是，國家內(nèi)部出現(xiàn)動亂時，經(jīng)常會有外國勢力乘虛而入，通過思想滲透、武器輸入、人員培訓(xùn)等方式，試圖加劇一國內(nèi)部的沖突或混亂狀態(tài)，從而更深度地威脅該國的安全。所以，國際關(guān)系上的不安全因素、國際法上的安全威脅，都是不可忽視的國家安全問題。

　　為了應(yīng)對這種情況，必須將國內(nèi)安全與國際安全作為一個整體來看待，不宜孤立地處理國內(nèi)安全和國際安全的問題。針對國內(nèi)安全與國際安全問題融合互動的狀況，較為妥當(dāng)?shù)乃季S方式就是系統(tǒng)地觀察安全風(fēng)險的來源，避免出現(xiàn)割裂化的認知和片面僵化的應(yīng)對。要看到國內(nèi)安全威脅的國際因素，也要看到國際安全問題可能給國內(nèi)帶來的影響。特別需要警醒的是，在安全問題上不能聽信一些國家所采用的詭辯話語模式。比如，有些國家認為，阻礙他國的經(jīng)濟社會科技進步，或者意圖使他國的經(jīng)濟發(fā)展水平、社會治理水平、科技更新水平保持低位徘徊，是這些國家的首要國家安全關(guān)切。實際上，安全只是防范和避免對自身存續(xù)發(fā)展的打擊、破壞和威脅因素，意圖遏制其他國家并不是國家安全的內(nèi)在要求，而只是一國野心膨脹的霸權(quán)思維。從另一個方面看，揭示霸權(quán)主義的真面目，與霸權(quán)主義的言論、規(guī)則、舉措作斗爭，也是維護國家安全乃至全球安全的重要方面。

　　鑒于安全問題具有國內(nèi)和國際聯(lián)動的性質(zhì)，為了更有效地維護安全，必須統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治，保障國家整體安全秩序和內(nèi)外部安全環(huán)境。由此，規(guī)劃和設(shè)計一個統(tǒng)籌國內(nèi)安全與國際安全的制度體系、法律框架，以求更有效率、有效果地防范和應(yīng)對安全威脅，確保國家和民眾處于安全的狀態(tài)。國家的法治體系建設(shè)，必須充分認知安全問題的國內(nèi)國際聯(lián)動性，提升系統(tǒng)思維，努力用國內(nèi)法律規(guī)范體系和相關(guān)機制防范和抵御國際不安全因素，同時通過全球性、區(qū)域性協(xié)商談判，形成條約、協(xié)定等硬法和行動指南、實踐示范等軟法，塑造更加團結(jié)合作的國際社會環(huán)境，肅清和消殺國內(nèi)安全隱患的國際源頭。　　

　　四、統(tǒng)籌風(fēng)險的事前防范、事中處置與事后止損

　　法治社會之所以值得人們關(guān)注、追求、向往，就在于它能夠通過確立規(guī)則來界定人們的權(quán)利義務(wù)與行為方式。尤其是在國家安全領(lǐng)域，在總結(jié)一系列經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，能夠清晰地歸納事先預(yù)防危機與事故的各種方式和手段，以法律制度的方式確立起來。通過法律周密細致的規(guī)定，可以讓人們預(yù)見到存在著哪些安全風(fēng)險，并且采取哪些手段可以阻止相關(guān)的風(fēng)險變成現(xiàn)實的危險和困境。例如，《中華人民共和國國家安全法》不僅要求制定完善應(yīng)對各領(lǐng)域國家安全的風(fēng)險預(yù)案，而且要求建立國家安全風(fēng)險評估機制，定期開展風(fēng)險調(diào)查評估、定期提交報告；要求建立安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警制度，及時發(fā)布相應(yīng)風(fēng)險預(yù)警，并且要求縣級以上地方人民政府及其有關(guān)主管部門及時報告即將發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生的危害國家安全的事件。在發(fā)生危及國家安全的重大事件時，相關(guān)部門應(yīng)啟動應(yīng)急預(yù)案，采取管控處置措施；在發(fā)生危及國家安全的特別重大事件時，可宣布進入緊急狀態(tài)、戰(zhàn)爭狀態(tài)，進行全國總動員、局部動員。有關(guān)機關(guān)處置國家安全危機時，應(yīng)與危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)，并最大程度保護公民、組織權(quán)益。只有危機與風(fēng)險的觀念恒在，安全與穩(wěn)定的秩序方能常存。這意味著，需要及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，以更高的組織機制和工作模式塑造安全。國家安全危機事件發(fā)生后，有關(guān)機關(guān)應(yīng)準確、及時報告，并將該事件發(fā)生、發(fā)展、管控處置及善后情況統(tǒng)一向社會發(fā)布；在威脅和危害得以控制或消除后，應(yīng)及時解除管控措施，做好善后工作。

　　在防范和應(yīng)對安全威脅和風(fēng)險方面，我國已經(jīng)初步確立了良好的觀念和意識，但是在相關(guān)立法方面尚有待完善。例如，對公海上的海盜問題，雖然我國也有一些原則性的法律規(guī)定，但是具體的措施安排仍然付諸闕如，缺乏貫穿、徹底、全流程的法律制度應(yīng)對。前期的軍隊參與護航，直至對海盜進行抓捕，都不存在障礙；但是抓捕了海盜之后，我國的司法機構(gòu)能否進行處理，當(dāng)前的法律制度依據(jù)不清晰，所以很多時候我國只能將相關(guān)的海盜根據(jù)國家間協(xié)定交給有關(guān)國家進行司法處理。如果我國的司法體系能夠?qū)@些海盜進行處置，在安全方面就會有更穩(wěn)定的預(yù)期。

　　國家安全是民族復(fù)興的根基，也是現(xiàn)代化強國建設(shè)的關(guān)鍵指標(biāo)。鑒于安全問題的廣泛性和關(guān)聯(lián)性，依靠一兩部法律很難有效預(yù)防風(fēng)險、處置問題、保障安全。國家安全法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)整個法律體系的諸多部門、諸多方面、諸多環(huán)節(jié)。構(gòu)建完善良好的國家安全法治體系，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和現(xiàn)代化建設(shè)的長遠所需，也是應(yīng)對內(nèi)外風(fēng)險與挑戰(zhàn)的當(dāng)務(wù)之急。

　?。ê沃均i  吉林大學(xué)法學(xué)院院長、教授）